当食品安全的话题在社会上已经风声鹤唳的时候，所有人都期待食品安全的监管能够出现重大突破。

在公众的期待与瞩目中，国家食品药品监督管理总局成立。随着5月15日晚间，中央机构编制委员会办公室公布了这个监管部门的三定方案后，这个与食品安全密切相关的部门的职能浮出水面。

总局还是“协调”监管食品安全

在三定方案中，国家食品药品监督管理总局共设17个内设机构，总局机关行政编制345名。相比过去，机构和人员数量都有了不小的增加。

在17个内设机构中，有关食品监管的司局共3个，分别是食品安全监管一司、二司、三司。有关药品监管的共两个司，有关医疗器械监管的两个司。在国家食品药品监督管理总局的三大监管职能上，食品监管似乎占据了大的分量。

这一点恐怕是大多数人都希望看到的。全社会对食品安全的容忍度越来越小，对生活质量的要求越来越高，大家希望能有更多、更有效的力量来规范食品市场。

不过，在机构职责上，国家食品药品监督管理总局的3个食品安全监管司分工却让人有些感觉不是那么清晰。

比如食品安全监管一司，其职责是“掌握分析生产环节食品安全形势、存在问题并提出完善制度机制和改进工作的建议，督促下级行政机关严格依法实施行政许可、履行监督管理责任，及时发现、纠正违法和不当行为。”

再看食品安全监管二司，其职责与一司相比，只有4个字的不同，就是将“生产环节”替换为“流通消费环节”。

食品安全监管三司职责的表述是“承担食品安全统计工作，分析预测食品安全总体状况，组织开展食品安全风险预警和风险交流。参与制定食品安全风险监测计划，并根据该计划开展食品安全风险监测。”

国家行政学院法学教研部副主任、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军在看到这些对食品安全监管的职责界定时认为，“掌握分析、提出建议、分析预测、组织开展风险预警，这些说法意味着，食品安全监管的职能还不够强硬。”

在杨小军看来，在食品安全监管上，国家食品药品监督管理总局依然只是起着协调作用，而在国家食品药品监督管理局阶段，其食品安全监管的职责就是协调。

“大家都希望看到真正的监管职责，过去的协调职能并没有能够解决食品安全事件频发的问题。”杨小军说。

1998年，国家药品监督管理局成立，只负责药品、医疗器械的监管。2003年，为了解决食品安全监管在多个部门之间扯皮的问题，国务院将“食品”两个字加入国家药监局，变成国家食品药品监督管理局。这个监管局被赋予协调与食品相关的各部门共同处理食品安全事件的职责。

10年来，苏丹红、孔雀石绿、三聚氰胺、瘦肉精、皮革奶、地沟油、重金属超标大米等食品安全问题在多个部门监管、一个监管局协调的大环境下层出不穷。公众希望能有一个部门能真正担负起食品安全监管的重担。

不仅如此，让杨小军觉得不能理解的是，在这个总局的三定方案中，提出“建立让生产经营者成为食品药品安全责任人的有效机制。”

杨小军说，在消费者与生产经营者的关系中，生产经营者成为责任人的说法是没有问题的，但在监管者与生产经营者的关系中这样说，恐怕就要再思考了。这次机构改革是强化了行政监管，也是公众期望的，怎么能说让生产经营者成为责任人呢？监管部门与责任人是什么关系？

实际上，在监管的体系中，企业与监管部门的博弈旷日持久。原国家食品药品监督管理局的多位都曾谈到过这一点，当监管部门去查处违法违规企业的时候，往往会遇到来自企业所在地方政府的阻力。不仅地方政府会设置这种阻力，有些时候，这些企业甚至会求助于更别的政府部门，从而逃脱监管部门的处理。

也许是出于这样的原因，监管部门更希望让企业自律，以减轻监管的难度。在杨小军看来，在这个总局的三定方案中，本应该明确的是总局作为食品药品的监管机构，自身到底应该承担怎样具体的职责，该如何监管，而不是去讲被监管的企业要如何。

过去多段监管真的转换成两段管理了吗

在国家食品药品监督管理总局的三定方案中，列出了总局与农业部、国家卫生和计划生育委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、商务部、公安部的职责分工。这6个部门无一例外都有着与食品安全监管相关的职责。

在机构改革之前，食品安全监管就是多头、分段监管。从田间到餐桌，要经历若干部门的监督与管理。公众对此有一个形象的批评，认为是七八个大盖帽管不好一桌饭。

从前，往往当某个食品出现问题时，相关的监管部门就开始互相推诿。三鹿奶粉添加三聚氰胺事件，正是在这样的监管体制下发生的，而终的责任回溯则是政府怨企业，企业怨农民，农民怨不法收购商。

今年全国两会期间，原国家食品药品监督管理局局长邵明立就表示，在食品监管体系上，各部门之间的推诿是的，而且边界还有交叉。

多年来，对食品安全监管的模式，学界一直存在争议。有的认为分段管理利大于弊，但更多的学者倾向于减少监管环节。一些国家的监管模式可以借鉴。在美国，食品安全监管由fda从头管到尾，这个机构拥有武器，可以强制执法，还有24小时的拘留权。

不过在中国，一个部门全程监管难度太大。今年两会期间，有关食品监管的机构改革一锤定音。按照当时的说法，食品安全监管简化为两段管理，也就是由农业部和国家食品药品监督管理总局负责监管。

然而终的三定方案中，依然看到了6个相关部门的身影。比如，国家卫生和计划生育委员会负责食品标准的制定，国家质量监督检验检疫总局负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理，商务部负责拟订促进餐饮服务和酒类流通发展规划和政策。

5月16日，在国家食品药品监督管理总局组建后的次新闻发布会上，该局综合司负责人孙梅君就表示，这次改革相对过去分段监管、分头监管造成的体制弊端有了很大的改进，但是任何一种事物都不是孤立的，目前仍然有若干个部门负责与食品安全相关的工作。

一位不愿透露姓名的业内人士告诉记者，这次改革的大变化是把原来的国家食品药品监督管理局和国务院食品安全办公室合并，但对食品的界定尚无新说法，对分段管理的改革，依然是多个部门参与。

“比如食品标准的制定在国家卫生和计划生育委员会，那如果遇到没有标准的食品出现问题，国家食品药品监督管理总局怎么办呢？是不是可以说因为没有标准，所以无法监管？”上述业内人士说。

或许真正意义上的两段管理并没有到来。

“这些年出现的种种食品安全问题，大家都知道体制上的问题就是分段管理，改革应该回应这个问题，但这个方案让大家看到的依然是多个部门参与的分段管理。”杨小军说，比如让全社会都头疼的食品添加剂，到底是谁管，从三定方案中完全看不到答案。

在这次改革之前的若干次学者研讨中，就曾提出过产品监管的模式。杨小军就是这种模式的支持者。他觉得，完全的产品监管不太可能，但可以在重要的产品上进行一管到底。将产品监管与分段管理有效结合起来。

三大职能如何平衡

为什么众所期待的食品安全监管改革会出现这样的局面？

在杨小军看来，或许是部门之间的平衡导致了这样的结果。

在如今的国家食品药品监督管理总局，食品、药品、医疗器械是其三大职能。这三个职能如何平衡同样面临考验。

“现在是强化了食品监管，原有的药品、医疗器械监管能否发挥得更好，还需要实践的检验。”杨小军说。

在这个三定方案中，杨小军已经发现矛盾之处。方案中称，“将药品生产行政许可与药品生产质量管理规范认证两项行政许可逐步整合为一项行政许可”，但又说“将药品、医疗器械质量管理规范认证职责下放省级食品药品监督管理部门”。

“既然是把药品的生产行政许可与质量管理规范认证合二为一，那怎么又能单单将药品的质量管理规范认证下放？”杨小军说。

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