《电力发展“十三五”规划（2016-2020年）》指出，2020年，我国太阳能发电规模达到110gw以上。截至2016年底，我国光伏发电累计装机容量77.42gw，位居全球第一。虽然光伏行业发展快速，但全国政协常委、正泰集团董事长南存辉在接受中华工商时报记者采访时表示，光伏行业还存在一些障碍。据了解，他今年提交的关于光伏的提案占据很大比例。对于光伏，南存辉道出了三大困扰。

地方政策与国家政策有待一致

“光伏行业的地方政策与国家政策不符，导致政策执行不到位。”南存辉告诉记者，最低保障发电小时不落实，不仅导致企业亏损，严重损害了社会各界对新能源事业发展的信心和积极性，还影响了国家节能减排工作的开展。

这份提案涉及的相关数据显示，国家发改委、国家能源局下发文件核定了光伏发电重点地区最低保障收购年利用小时数在1300-1小时之间。但是，目前只有河北、新疆、宁夏等省区出台了保障性收购小时数，河北最低小时数为1400小时，宁夏为900小时，新疆为小时，甘肃为400小时。只有河北省达到了国家的要求，其余三省区都没有达到，而且与《通知》要求的额度相差甚远。

据国家能源局统计数据显示，2016年，西北五省（区）光伏电站利用小时数1151小时，弃光电量70.42亿千瓦时，弃光率19.81%。其中，新疆、甘肃弃光率达32.23%、30.45%。

他并不讳言，西部地区“弃光限电”现象严重，制约我国光伏产业健康持续发展。

为了解决上述问题，南存辉建议：国家发改委、能源局加强对光伏发电全额保障性收购执行情况的监管和考核，定期对可再生能源发电全额保障性收购情况进行专项监管；加快出台《可再生能源电力配额管理办法》，明确电网企业必须优先、全额收购非水电可再生能源，地方政府承担消纳配额的义务，制定考核体系与奖惩制度，并通过经济处罚等相关措施，保障配额制实施到位；推进电力市场化改革，建立合理的调峰补偿机制，通过省际间互济、火电机组深度调峰、自备电厂参与调峰等措施，统筹安排发电计划，优先保障新能源上网。

合理界定农光互补用地性质

另外，南存辉将“农光互补项目用地性质”视为第二大困扰。农光互补项目用地均按照建设用地管理，将大幅增加用地成本，导致此类项目无法盈利，这与光伏电站的发展趋势及国家鼓励支持清洁能源政策不相符合。

这份提案显示，根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》的规定，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，可按原地类认定，用地允许以租赁方式取得。对建设占用农用地的，所有用地均按建设用地管理。然而，中东部省份基本无戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，而包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等均属于农用地。

南存辉表示，国土资源部去年11月发布的《产业用地政策实施工作指引》明确光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。但还未明确农、渔、林光互补光伏发电项目可使用的土地性质，各地市、县国土局因缺少执行依据，不愿出具相关审批文件，对农光、林光互补项目的开展带来很大困扰。

对此，南存辉建议，国土资源部尽快出具光伏用地指导性意见，明确光伏地面电站可以使用的土地性质，允许利用园地、养殖水面、劣质耕地等建设农光互补发电项目。项目不占用基本农田、林业生态保护红线、不改变土地性质，且提升土地的立体、综合开发价值的，按农用地管理。

各地税收操作需统一标准

同时，他的另一份提案建议，对于农光互补类项目，建议税务部门出台征收土地使用税方面政策。他认为，目前对于农光互补类项目，税务部门在征收土地使用税方面尚未出台明确的政策，各地规范缺乏统一标准，操作随意性较大。由于对征收区域、范围的理解不同，有些地区按一般项目以传统办法征收土地使用税。

他表示，目前，各个省份都根据当地的实际情况出台了土地使用税实施办法，不同省份、不同城市等级、不同土地等级征税标准都不尽相同。例如，青海土地使用税率仅0.6元/平方米/年，而东部省份的土地使用税率从3-12元/平方米/年不等。由于项目占地面积较大，高额的土地使用税直接影响项目的盈利水平与维持能力，阻碍了光伏发电新模式的探索与发展。

据悉，南存辉在2016年提案中就农光互补类项目土地使用税问题，提出“对于农光互补类项目，以用地的亩产效益为指标，将亩产效益提升且未改变土地性质的用地划定为农用地，免缴土地使用税”。

南存辉告诉记者，财政部在提案答复函（财税金融类220号）中提到，“光伏发电企业租用农业生产用地进行光伏发电，改变了土地专门用于农业生产的用途，不能适用免税政策”。

在南存辉看来，农光互补类项目利用荒山、荒坡等未利用地和低效闲置土地的立体空体空间发电，光伏框架下的土地仍直接用于农业生产，并没有改变土地用途，而且通过集中治理优化，提高了原有土地亩均产值和使用效益，是集约节约利用土地和现代农业循环经济的典型。

对此，南存辉建议，请对于农光互补类项目，以用地的亩产效益为指标，将亩产效益提升且未改变土地性质的用地划定为农用地，免缴土地使用税；国家税务总局参照《关于电力行业征免土地使用税问题的规定》，尽快出台光伏电站的土地使用税优惠政策。对于落入城镇工矿区的范围的光伏电站，将太阳板覆盖部分列入免征范围，只针对升压站、变电站、太阳板支架部分进行“点征”，更好的扶持光伏发电应用的大规模推广。

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