从2017年8月28日至9月10日，涉及煤炭行业的两个文件将征求意见，其目标直指煤炭库存，以平抑价格波动。

根据国家发改委公布《关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）》（征求意见稿）（以下简称指导意见），煤炭行业将通过建立健全煤炭最低库存和最高库存制度，督促指导煤炭生产、经营、消费企业保持合理库存水平，为经济社会平稳运行提供有力支撑。

厦门大学能源经济协同创新中心主任林伯强指出，规定煤炭库存最高和最低水平，可以保持价格不再有大幅波动。“没有这个制度，煤炭容易出现超涨和超跌的情况。”

但他同时指出，需要对相关规定执行到位。“因为价格上升时，企业会增加库存，监管企业难度很大。”

21世纪经济报道记者了解到，发改委同时制定了《煤炭最低库存和最高库存制度考核办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称考核办法），对于多次考核不达标的将纳入企业信用“黑名单”，相应有多个惩罚措施。

将建库存上下限制度

21世纪经济报道记者了解到，国家发改委和财政部在2011年制定了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，该办法指出，国家煤炭应急储备期限原则上按照每年8个月确定。在没有应急动用情况下，承储企业储备期月均库存不低于基础期内同期库存量与储备量之和。

而此次公布的指导意见，则全面规定了煤炭生产企业、经营企业和耗煤行业相关企业的库存问题。

根据指导意见，设有储煤厂的煤矿，当动力煤价格处于绿色区域时，应保持不低于5天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅下跌超出绿色区域下限时，煤矿应保持不低于7天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤矿储煤量可不高于3天设计产量。

而煤炭经营企业，最低库存原则上不低于上一年度3天的日常经营量。当市场供不应求、动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤炭经营企业最高库存原则上不超过上一年度月均经营量。

此外，电力、建材、冶金、化工等重点耗煤行业的相关企业，日常生产经营过程中煤炭最低库存原则上不应低于近三年企业储煤平均水平；在市场供不应求、价格连续快速上涨时，其存煤量不应高于最高库存，最高库存原则上不超过最低库存的一倍。

中央财经大学中国煤炭经济研究院教授邢雷认为，实施煤炭最高、最低库存制度，肯定可以平抑煤炭价格的大幅波动。“太多地增加煤炭库存并不是好事。一方面，增加煤炭储备耗费资金，同时占地大；另一方面，煤炭易污染环境，粉尘乱飞。第三是安全隐患。”

煤炭分析师毕方静指出，国家实施最高、最低库存，是为了使得煤炭交易处在一个供需平衡中，进而使得价格稳定。“在新的库存制度下，价格应该是不会暴涨的。”

2016年，煤炭价格的整体涨幅比较大。国家统计局数据显示，以秦皇岛港5大卡煤炭为例，2016年末价格为639元/吨，比2015年末上涨269元/吨，涨幅73%。

不达标将上“黑名单”

根据本次公布的考核办法，对于煤炭最高、最低库存考核不达标的企业将有惩罚措施。

一年内，企业库存考核一次不达标的，纳入企业信用“灰名单”。两次不达标的，要被通报批评；三次及以上不达标的，纳入企业信用“黑名单”，对有关煤炭企业执行差别电价，并按比例实施减量化生产。对有关发电企业核减计划电量，并在参与电力交易上给予一定限制。

对因未执行最低、最高库存制度造成缺煤停机、影响发电供热的，按照《电网调度管理条例》等有关规定严肃追究问责；对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场秩序的价格违法行为，依法进行查处。

林伯强指出，目前煤炭价格仍有上涨的压力，主要原因是环保督察以及今年冬季限产。“现在的情况是，一方面像钢铁煤炭在限制淘汰落后产能，一方面符合环保要求的企业在开足马力生产。需要注意的是环保督察要有可持续性，要避免督察组走了之后，污染企业又加大生产的情况发生。”

很多专家认为，最高最低库存制度要执行到位。“在煤炭价格上升时，企业肯定会希望增加库存，这时监管难度较大。”

根据记者了解，目前煤炭实际的市场价格，已超过国家发改委调控的煤炭长协（长期合同）价。

比如国家统计局数据显示，截至8月7日，秦皇岛5大卡煤炭平仓价每吨608元，比7月初上涨23元。这高于国家规定煤炭长协价不高于570元/吨的水平。

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