“一个政策并不能解决所有问题。”水电水利规划设计总院政策研究员王烨研判，在光伏平价上网渐近和补贴缺口巨大的背景下，“未来光伏政策将是竞争性招标、可再生能源配额制和绿证自愿认购同时存在。竞争性招标有助于控制发展速度、降低补贴强度、促进技术进步，将是电价机制发展趋势。配额制可确保发展规模、促进可再生能源消纳，将是主流可选项之一。绿证自愿认购可以降低补贴强度、提供个性支持，未来将持续实施。”

全面平价时代到来

近5年来，中国持续稳定保持全球光伏产业引领者姿态。国家能源局最新统计数据显示，2017年中国光伏新增装机再度刷新历史，达到53.06gw，连续5年位居全球首位。截至2017年底，我国累计装机达到130.25gw，连续3年位居全球第一。从全球来看，光伏产业正在走向全面平价上网时代。美国2018年光伏平价上网的度电成本为0.44元/千瓦时，2017年，印度、拉美和中东地区光伏平价上网的度电成本则分别为0.29元/千瓦时、0.32元/千瓦时、0.34元/千瓦时。

扔掉补贴“拐杖”，是推动光伏早日实现平价上网的重要因素之一。爆发式增长的中国光伏背后，是持续扩大的补贴缺口，按照每年缺口为—800亿元测算，到2020年累计缺口将达3000亿元以上。

我国光伏平价上网只差“临门一脚”。根据彭博新能源财经2月发布的相关报告，在用电侧，中国大部分省份的屋顶光伏电站度电成本已经低于工商业用户白天用电价格。在发电侧，一些平价上网试点项目可能会在2019年—2020年间建成，类似青海这样光资源好、煤电标杆电价相对较高的地区将率先达成目标。

差价补贴制度或消失

政策的扶持及引导作用对全球光伏发展影响深远，对比美国、德国及我国相关政策，可管中窥豹。

美国的可再生能源电价政策采取联邦支持政策，整体看来，美国各州财政激励机制侧重于光伏和分布式发电，各州可再生能源配额制政策则成为支持包括光伏在内的可再生能源发展的主要形式。由于美国的居民用电价格一直高于工商业用电价格，叠加政府多样化的鼓励政策，使得2016年美国的光伏新增装机量在全球仅次于中国。

德国的可再生能源发展情况与我国相似，早期执行固定电价模式，促进发展初期的光伏产业迅猛发展。2012年，引入“规模总量控制”政策，项目收益开始由“市场售电收入+市场化交易奖金”构成。2014年，开始竞争性招标试点，并于两年后全面实施。除了高额补贴外，德国政府还为自用电量提供额外补贴，导致户用分布式火爆增长。自2016年起实施的德国可再生能源改革草案，进一步鼓励电站开发商竞价上网，导致目前德国分布式电站装机占整体装机比重超过80%。

我国推行的全电量补贴模式中，自发自用电量电价等于电网销售电价加电量补贴，余电上网的电量电价等于燃煤标杆电价加上电量补贴。差价补贴模式中，固定上网电价等于燃煤标杆电价加上电价附加补贴。“随着电力市场改革不断深入，燃煤标杆电价将不再存在，差价补贴制度也将不再适用，未来将由差价补贴向固定补贴过渡。”王烨坦言。

三种政策并行

王烨认为，“未来光伏政策将是竞争性招标、可再生能源配额制和绿证自愿认购同时存在。竞争性招标有助于控制发展速度、降低补贴强度、促进技术进步，将是电价机制发展趋势。配额制可确保发展规模、促进可再生能源消纳，将是主流可选项之一。绿证自愿认购可以降低补贴强度、提供个性支持，未来将持续实施。”

实际上，竞争性招标正成为国际潮流。根据我国2016年“领跑者”基地中标电价情况来看，电价下降幅度较大，平均下调幅度约0.2元/千瓦时。业内预测相比第二批“领跑者”基地，第三批“领跑者”基地上网电价将继续降低0.2—0.3元/千瓦时。

“告诉大家德国的故事，希望中国不要重蹈覆辙。”德国弗朗霍夫太阳能系统研究所光伏组件、系统及可靠性部门专案经理薄中南介绍，德国在实现光伏平价上网的过程中，获利机制复杂化，自发自用才能获得最高收益。因100%自用电几乎不能实现，导致光伏平价上网后，相关补贴政策仍旧无法停止，电价持续上涨，产生的最严重后果就是电力交易市场失衡。

薄中南称德国政府正在呼吁补贴政策“刹车”。一方面传统能源利润大幅下滑却不能关闭，另一方面则是可再生能源电费上升和无条件并网补贴，造成产电成本近乎于零，带动电力交易价格下滑，以至需要全民分摊为之“买单”。

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