以公平可持续引领市场化改革

——访中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

研究员，博士生导师，第十一届全国政协委员。中国(海南)改革发展研究院院长。兼任中国经济体制改革研究会副会长、中国行政体制改革研究会副会长、中国企业联合会副会长。

多年致力于经济转轨理论与实践研究，围绕我国改革开放进程中的重大经济、社会问题，在政府转型和基本公共服务均等化等方面进行深入研究。曾获得 “全国五个一工程”、“孙冶方经济科学论文奖”、“中国发展研究奖”等研究奖项。享受国务院特殊津贴专家，2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才”荣誉称号，2009年入选“影响新中国60年经济建设的100位经济学家”。

要高度重视经济转型与改革的实质突破

中国经济时报：从今年国内外的形势看，经济增速放缓已成必然。而自温家宝总理在湖北考察时强调要把稳增长放在更加重要的位置以来，“稳增长”已取代了“防通胀”。对于当前中国经济形势，您是怎么看的？

迟福林：我国正处于经济转型的关键时期，需要坚定地推进投资拉动型的增长向消费主导型增长的转型，需要加大转型与改革的力度。在国内外环境深刻变化的背景下，如何“稳增长”，面临多方面的严峻挑战；在“稳增长”的同时，更面临着经济发展方式转变的重大挑战。应当看到，由于有巨大的国内需求，我国仍处于经济上升通道。虽然经济增长率有所下降，但增长前景仍然看好。当前，经济增速放缓，既有短期市场波动的影响，更有增长方式的中长期因素。为此，要出台短期政策稳增长的同时，更要加快推进经济发展方式转变。也就是说，要注重稳增长的同时，更要高度重视经济转型与改革的实质突破。以在稳增长的同时，寻求中长期公平可持续发展的新路。

中国经济时报：当前我国的转型和改革似乎已到了一个历史的关键点或是转折点。那么，您认为现在我国改革面临着怎样的环境形势？

迟福林：在我看来，“十二五”时期，我国的转型与改革面临着更为复杂、严峻的新形势：一方面世界经济的不确定性加大，国际市场继续动荡与萎缩，将是一个中长期趋势；另一方面，我国经济增长的不确定性也在加大。与欧美国家不同，我国并不缺乏新的经济增长点和增长动力，但经济增长的内外部约束条件发生了重大变化。由此，经济转型与改革的不确定性因素也有所增大。在这个特定背景下，要不要把消费主导作为经济转型的战略重点，各方有不同的议论。我认为，走向消费主导的经济转型，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在；既影响短期宏观经济稳定，又决定着中长期的可持续发展。

为什么这么说？主要有三点值得关注：

第一，我国的社会需求结构正在发生深刻的变化。随着我国开始全面进入发展型新阶段，以人的自身发展为重点的消费结构正在发生重大变化：一方面，面临由生活必需品到耐用消费品的需求结构升级；另一方面，面临由私人产品到公共产品的需求结构升级。尤其是文化、教育、医疗、住房保障等公共需求全面快速增长，推动着消费结构不断升级。由此，全社会的公共需求全面快速增长与公共产品短缺、公共服务不到位日益成为突出矛盾，我国开始进入公共产品短缺的时代。

第二，我国正处于消费潜力释放的历史拐点。首先，城市化正处于快速推进中。城市是消费的主要载体，城市化是拉动消费的战略重点。未来10年快速的城市化进程，将释放巨大的消费能力：1个城镇居民消费水平大概是3个农民的消费，城市化水平提高1个百分点，将拉动最终消费增长约1.6个百分点；如果农村人均消费水平提高到城镇居民平均消费水平的60%，按2009年数据测算，年新增消费规模将超过3.6万亿元；农民工市民化，不仅有助于释放2.3亿农民工的消费需求，还能够拉动相关的投资。有研究表明，每转移1个农民工，大概需要10万元的投资。如果每年能有效地转移1000万农民工，由此带来的年投资规模不低于1万亿元。其次，服务业还有相当大的发展空间。我国的服务业比重只有43%左右，远低于世界60%的平均水平。未来10年，如果服务业提高15个百分点左右，将带来巨大的消费市场。以文化产业为例，2010年我国文化消费占gdp总量仅为2.5个百分点，同一些发达国家相比，有相当大的差距。例如，日本、韩国为15%左右，美国为25%左右。如果未来5年文化消费占gdp比重达到5%以上，将新增约4万亿元的文化消费规模。

第三，消费主导的经济转型取决于改革的新突破。能否用5—10年的时间实现消费主导的经济转型？即5年左右初步实现最终消费率由现在的48%提升到55%左右，居民消费率由现在的不到35%提升到45%左右；10年基本实现消费主导的目标，最终消费率达到60%左右，居民消费率达到50%左右。我认为，这个目标有实现的可能性。我国有巨大的消费潜力和消费需求，并且以促进人的自身发展为重要目标的发展型新阶段正是释放消费需求的重要历史时点。问题在于，转型与改革要突破。例如，改革确立公平与可持续的发展理念，实现改革发展由经济总量向国民收入导向的转变，由国富优先向民富优先的导向转变，以此为基础建立扩大国内消费需求的长效机制。

改革进入“深水区”有三大表现

中国经济时报：现在改革已进入“深水区”，越往前越困难。那么，当前改革面临着哪些现实困境？

迟福林：我认为有以下现实困境值得关注：

一是某些改革实际难以推进。例如：第一，重增长轻改革。在政府主导的经济运行机制下，重增长轻改革、重短期轻长期、重治标轻治本等倾向比较突出，使得某些改革在具体落实中处于可有可无的状态；第二，有的改革流于口号。近年来还出现这样的现象，就是大会小会上，不能不谈改革，不能不强调改革的重要性，口号在不断翻新，但在实践中很难有实质性举措，导致一些改革避重就轻、避实就虚；第三，一些改革任务低效率重复。有的改革任务年年强调、年年部署，低效率重复，很难有实质性进展。改革确实出现了所谓的“综合疲劳症”，导致人们对改革热情的降低。

二是某些重大改革尚未真正破题。例如：第一，一些既定的改革攻坚久攻不下。2003年的中共十六届三中全会对完善社会主义市场经济体制做过全面的战略部署，包括资源要素价格改革、垄断行业改革等，都有明确的要求。由于多种因素，这些改革至今仍未有实质性突破；第二，一些改革久拖不决。中共十六届三中全会、十六届五中全会都强调了收入分配体制改革的重要性，并提出“提低、扩中、调高”的基本思路和基本要求，但由于多种因素至今收入分配体制改革的总体改革方案尚未出台。为此，今年的政府工作报告再次提出，抓紧制定收入分配改革总体方案；第三，有的改革决策长期难以落地。中共十六届三中全会提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。由于相关的政策体制障碍尚未破除，至今民营经济和中小企业进入基础设施、公用事业等领域还面临着比较严重的“玻璃门”现象。为此，今年中央再次强调抓紧完善鼓励引导民间投资健康发展的配套措施和实施细则。最近，我们高兴地看到，铁道部、国资委等中央机构先后出台细则，支持民间资本进入铁路、市政、能源、电信、教育医疗等领域，以及支持民间资本参与国有企业改革。

三是改革的动力不足。首先，改革共识的缺失具有一定的普遍性。例如：社会对改革的信心不足，由于许多改革“雷声大、雨点小”，加上改革中的利益关系没有处理好，改革往往出现扭曲变形，严重影响社会对改革的信心；社会对一些改革方案的不同声音越来越多。国有资本配置问题不断引发多方面的关注和讨论，“十一五”时期包括对事业单位改革、劳动合同法的出台、个人所得税调整等，都有不同的意见。其次，当前许多重大改革都深刻地触及到利益关系的调整，使得改革动力不足的问题逐步突出。以政府改革为例：相当多的改革触及到部门利益，但部门层面出现了“自利化”倾向，导致部门改革的积极性不高；在现有中央地方财税关系下，一些地方政府更愿意做大gdp和实现地方财政收入快速增加，对转变经济发展方式相关改革的劲头就不足。

利益关系失衡成为突出矛盾

中国经济时报：今年的《政府工作报告》中提出“收入分配等方面问题还很突出”。而据有关部门透露，收入分配改革方案将于今年下半年出台。为什么提出收入分配制度改革尽快出台，但迟迟出台不了呢？为什么垄断性行业改革提了这么多年，不但没有打破，而且某些垄断行业改革实际上停滞、甚至有某些倒退？

迟福林：我的看法是，根本问题就是改革走到现在，利益关系失衡成为一个突出矛盾。在这种情况下，相当多的改革难以出台，即使出台也会在某种程度上被扭曲。这些年，利益关系失衡的矛盾问题比较突出，并由此带来以下三个问题：

一是国民收入分配格局的失衡。消费主导的经济转型有赖于收入分配体制改革的突破，有赖于社会利益关系调整的突破，但相关改革并未真正破题。例如，去年我国的财政收入增长将近25%，两倍半于gdp的增长，近三倍于城市居民的实际收入增长。国民收入分配格局中，企业、政府收入的这块“蛋糕”应当说逐步加大，劳动报酬的“蛋糕”比重有所下降。一方面，中等收入群体比例过低，制约了消费总量的增长；另一方面，公共产品短缺的状况尚未完全缓解，这使消费预期很难得到有效提升。

二是投资—消费的失衡。“十一五”以来经济增长在很大程度上还是依赖于政府主导的投资推动。在应对国际金融危机的特定背景下，以投资为重点的刺激政策确有其合理性。但也应看到，投资-消费失衡的重要根源是政府主导型的经济增长方式。从实践看，政府主导的增长方式不仅未有重大改变，还有所强化，市场在资源配置中的基础性作用有减弱的趋势。

三是权力运行与权力约束的失衡。经济社会发展领域诸多深层次矛盾问题和多方面的结构性失衡，根植于权力结构失衡。“官本位”思潮泛滥和人民群众的选举权、参与权、知情权、表达权、监督权难以充分保障，人民群众的基本权利难以得到尊重；社会公平正义和人民当家做主的社会主义核心价值难以落实，人民群众的政治参与热情受到制约；公共政策质量不高，政府公信力受损；权力结构不合理、运行效率低、制衡机制乏力，政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化，体制和制度性腐败久治不绝。

走向公平可持续的市场经济

中国经济时报：您认为怎样才能形成公平分配的格局？哪些领域和环节的改革急需实现突破？

迟福林：今年的《政府工作报告》提出的改革重点领域和关键环节的“五个理顺”比较准确地把握了我国新阶段公平可持续发展面临的深层次、结构性、体制性矛盾，为部署新阶段改革提出了新的要求。落实“五个理顺”，重要的在于把握收入分配体制、国有资本配置、资源要素价格、基本公共服务均等化、财税体制等重点领域和关键环节的改革，使改革在破题消费主导的经济转型中扮演重要的角色。

具体来说，我认为有三个改变：

一是改变国民收入分配格局。首先，需要以民富优先破题收入分配改革。未来5—10年，我国消费主导的经济转型，基础和前提都在于提升城乡居民的消费能力。这就需要确立民富优先的发展导向，加快推进以民富优先为导向的收入分配改革，构建民富优先发展的体制机制。第一，加大国民收入分配结构调整力度，明显提高劳动报酬在国民收入分配中的比重；第二，加快推进农民工市民化进程，尽快让农民工成为历史；第三，加快城乡基本公共服务均等化进程，切实改善民生。未来一、两年，能否以民富优先破题收入分配改革，对消费主导的转型具有牵动全局的决定性影响。

其次，需要着力提高中等收入群体的比重。我国中等收入群体的人数少、比重低，目前只有20%左右；更重要的是，扩大中等收入群体的相关政策和制度安排严重缺失，很难支撑消费主导的经济转型。这就需要尽快形成中等收入群体快速发展的政策体系和制度环境，并努力在未来10年每年提高2个百分点，争取到2020年中等收入群体比重达到40%左右。在城市化和服务业发展快速推进的大背景下，实现这个目标是有可能性的。有研究预测，2025年我国的中等收入群体有可能达到5.2亿人。在我看来，关键是要有实实在在的措施。例如：第一，改革制约扩大中等收入群体的税制结构，对城乡居民实施全面的结构性减税，使国民财富更多地向居民倾斜；第二，加强居民财产权利保护，尤其是保障广大农民的土地财产权益，建立土地增值收益的公平分享机制，使农村居民通过土地要素增值来积累财富。

最后，需要以公开透明为重点理顺收入分配秩序。面对利益关系严重失衡的现状，现在到了以更大的决心和魄力推进财产公开透明的时候了：第一，尽快建立居民收入登记制度与完善的纳税申报制度，争取“十二五”末期覆盖所有的城镇居民，2020年覆盖所有的城乡居民；第二，创造条件，逐步推进官员财产公开；第三，“十二五”全面实现财政预决算的公开透明。

二是改变国有资本配置格局。首先，需要确立公益性的战略目标。毫无疑问，这些年在做大国有资本方面取得重要成绩，对此需要充分肯定。但是，国有资本运营缺乏应有的公益性、盈利性国有资本的收租分红比例明显偏低，也是不可忽视的突出问题。从公共产品短缺的基本国情出发，建议把公益性作为国有资本战略性调整的目标和重点。这是因为：第一，国有资本不能等同于一般的社会资本，哪里有盈利就往哪里去；第二，把公益性作为优化国有资本配置的战略目标，有利于经济结构调整，有利于消费主导的经济转型；第三，把国有资本主要配置在公益性领域，是进入公共产品短缺时代、社会需求结构变化升级的客观要求；第四，把国有资本主要配置在公益性领域，就是把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。这不是削弱而是在强化国有经济的主导地位和控制力。

其次，加快实现国有资本的公益性回归。主要建议是：第一，适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域、以及事关国计民生和国家安全的战略性领域；第二，国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域；第三，把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力；第四，对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要逐步提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。

最后，需要加快垄断行业改革。以电力改革为例，早在2002年，“厂网分开”改革方案就已提出：电网属于自然垄断领域，由国有资本主导；电厂属于竞争性领域，可以放开市场、引入竞争。但至今尚未形成“竞价入网”机制，使得电力生产环节的竞争秩序迟迟没有建立起来。今天，强调把国有资本主要配置在公益性领域，重要的目的是通过打破垄断，形成公平竞争的市场环境，从而促进优胜劣汰。推进垄断行业改革、改变国有资本配置格局的具体建议是：第一，对改革严重滞后的铁路、盐业等行业，尽快实现政企分开、政资分开；第二，对电力、电信、石油、民航、邮政等行业，应将自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断环节强调国有资本主导，在竞争性环节对民营经济放开；第三，对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导社会资本参与。以破除行政垄断为重点，深入推进国有资本有进有退的战略性调整，在提升国有资本配置公益性的同时，扩大民营经济的发展空间，为民营经济提供公平的市场竞争环境。

三是改变政府主导的增长方式。政府主导型增长方式是市场经济体制建立过程的产物和过渡性体制安排，适应了经济起飞的客观需求。问题在于，这种增长方式过度倚重行政力量，限制市场作用，追求经济总量的扩大，忽视公平可持续发展。不改变政府主导，难以充分发挥市场配置资源的基础性作用；难以改变总量扩张型的增长模式。就是说，加快经济发展方式转变，走向公平可持续发展，需要尽快改变政府主导的增长方式。当前，尤其需要调整优化投资结构。从短期看，投资对保增长是重要的。从中长期看，投资只有适应社会需求结构的变化，才能有效地转化为消费，才能形成巨大的内在增长动力。这就需要把投资有机地融入到消费主导的转型进程中。市场经济的实践一再说明，经济结构转型、投资结构优化，是市场机制发挥作用的产物，而不主要是行政干预的结果。现实的突出问题在于，政府主导的增长方式，过于依赖投资，过于依赖资源能源消耗、过于偏向重化工业，导致投资结构扭曲，难以适应社会需求结构的变化。这种政府主导的投资增长主要依赖行政力量的推动，是不可持续的。应以社会需求结构的变化为导向，利用市场机制调整优化投资结构，以在短期保持一定投资规模的同时，为中长期走向消费主导奠定基础、创造条件。

自1992年中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标之后，我国经过20年的努力探索，初步建立了市场经济体制，推动并实现了经济的长期快速增长。与此同时，20年来也积累了某些不公平不可持续的体制性、结构性的突出矛盾。今天，我国的转型与改革到了一个新的历史转折点，迫切要求市场化改革导向的战略性转变，走向公平可持续的市场经济。实现这一转变，决定着我国转型与改革的成败，决定着我国中长期的经济增长前景。